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新疆农业用水及农业水价综合改革成效、问题及对策建议(摘要-568期)

2018-10-30 14:38

  (365bet体育在线投注调研组)

  一、新疆农业水价综合改革取得的主要成效

  (一)通过完善农业水价形成机制,促进农业节水增收

  一是建立基于成本合理测算、管理规范的农业终端水价。

  二是实施超定额累进加价制度。

  三是制定并实施了分类差异化农业水价。

  (二)明晰农业初始水权,探索水权交易

  根据各县市“三条红线”控制指标和农业灌溉用水定额,在调查土地性质的基础上,按照保障二轮承包土地农民的用水权益、总量控制和定额管理相结合的原则,开展农业初始水权分配工作,明确了农业用水指标。其中,呼图壁县、玛纳斯县、鄯善县、哈密市等农业用水初始水权指标已经明晰到户,农业初始水权证已经发放完毕,同时建立了农业用水指标年审制度,每年根据用水情况对用水户分配的水量进行动态调整。

  在此基础上,积极探索水权交易。如玛纳斯县成立了水权交易中心。每年年初,农户通过用水者协会向水权交易中心汇总年度结余可交易水量,并配置给水务集团碧源供水公司(县政府控股、企业参股的企业),碧源公司向塔河工业园区内各企业供给水量,再按实际交易水量,通过水权交易中心向各协会进行资金结算。2014年完成转换水量50余万立方米,2015年完成500余万立方米。同时,农户间、农民用水户协会间也可根据用水指标节余情况,直接进行农业内部的水权交易。

  (三)探索农业用水奖补机制,发挥经济手段调节作用

  一是建立了农业用水补贴机制。

  二是建立了农业节水奖励机制。

  三是结合水权交易平台,建立节余水量政府回购机制,对节水的农民用水者协会、基本农户和新型农业经营主体给予奖励。     (四)强化用水在线监测和计量,提升水资源科学管理水平

  一是对地表水管理实施“远程在线监测”。

    二是建立地下水“井电双控” 管理机制。

    三是建设田间墒情监测点,实时掌握不同土层土壤含水量,为制定科学的灌溉制度,实现“适时适量”、精准灌溉提供依据。

  二、新疆农业用水和水价改革存在问题分析

  (一)农业用水量偏大,“退地减水”任务艰巨

  近年来,新疆维吾尔自治区大力实施退地减水,发展农业高效节水,着力降低农业用水总量,取得一定成效。但整体来看,用水总量仍然居高不下,2016年全疆经济社会用水总量达565亿立方米,超过了国家核定新疆的2020年515亿立方米和2030年526亿立方米的用水总量控制红线。其中,农业用水量为533亿立方米,占经济社会用水总量的94.3%。用水效率和效益偏低,万元GDP用水量达588立方米,单方水GDP产出量为17元,仅为全国的1/7。过度的水资源开发对脆弱的生态平衡构成较大威胁,人与自然争水现象仍比较突出。

  退地减水任重道远。以农业为主的产业结构难以大幅度调整。部分地区盲目开荒、发展高效节灌,进一步扩大了新的灌溉面积,使农业用水量未能降低。退地减水需要以完善的高效节水灌溉工程体系作为配套条件,同时还要考虑补偿及奖励政策的作用,在捉襟见肘财政等条件下,退地减水困难较大。

  (二)现状农业水价明显偏低,水价调整不到位且不平衡

  2010年,新疆维吾尔自治区农业用水平均价格为0.047元/立方米,仅占农业供水成本的31%,占供水经营成本的34%。2011年,自治区党委、人民政府颁布《加快水利改革发展的意见》,明确提出农业水价“十二五”末(2015年)应达到2010年供水成本的70%,“十三五”末达到供水成本的100%。但据统计,2016年国有水管单位执行平均农业水价0.085元/立方米,仅达到完全成本的60%,未实现预期目标。预计实现2020年达到供水成本100%的目标也非常困难。

  区内进展不平衡。总体看,南疆地区水价调整步幅较小,现行农业水价大部分是在2009年以前调整的,水价偏离成本严重。以喀什地区为例,平均农业水价仅达到供水成本的25%。

  (三)用水计量和监控设施条件不完善,难以支撑农业水价综合改革和用水精细化管理

  供水计量是水价测算、水费计收、水费补贴和节水奖励等一系列水价改革措施的依据。自治区水管单位管理的骨干工程分界点通常在支渠出口,也配备相应量水设施,供水时按斗渠出水量向农户收取水费,但从斗渠口到田间设施缺乏有效、科学合理的计量设施,很多灌区还难以实现计量到户。按亩收费现象仍普遍存在。由于缺乏精准的计量到户,超定额用水部分由大家分摊,超定额累进加价收费制度的设计效果大打折扣。

  当前,自治区干支渠等主要灌溉渠系上的计量设施基本完成建设,但信息化管理水平还较低。据统计,自治区地方系统大中型灌区现有计量设施12.7万处,人工观测约占98%,自动化程度不高,部分灌区的量水设施使用年限过长。一些已经运行的自动化和信息化管理系统也存在系统之间兼容性差、实时性差、低水平重复建设、信息整合不足、维护保养困难等问题。

  (四)受农业分散经营的体制机制影响,高效节水发展受到较大制约

  实施农业高效节水,土地归并整理是基础,提高农业生产组织化程度是前提。农户从分散式经营向适度规模经营转型是发展农业高效节水建设的首要条件。客观地说,新疆发展高效节水起步早、规模大,取得了一定成效。但受制于分散的农业经营方式,与田间高效节水技术所要求的规模化、集约化经营管理不相适应,尤其是南疆的老灌区,主要是以户为单位的分散土地经营,不利于高效节水项目的实施。目前成立的农民用水户协会、合作社等,组织化程度仍比较低,并不直接改善规模化、集约化经营管理问题。

  三、新疆农业用水和水价综合改革对策建议

  (一)统筹推进“退地减水”,国家强化配套政策和支持措施

   一方面,利用最严格水资源管理制度、河长制湖长制、环保督查等考核约束机制,加强对地方政府的督促,促进水资源高效管理,确保用水总量控制方案的完善和落实。另一方面,通过差异化水价等经济手段,不断压缩拟退耕地的农业用地收益空间,促进自动有序退出耕种。

  国家层面上,加大对新疆统筹实施“退地减水”工作的支持政策力度。主要围绕统筹做好节水、蓄水、调水文章,合理进行水资源开发利用,提高水资源利用效率,加大对相关基础设施支持力度。一是继续加大对山区水利枢纽及相关引水工程、灌区骨干渠道建设及更新改造的投入支持力度。特别是要完善和落实南疆地区水利特殊扶持政策,加大对南疆农田水利基础设施建设的支持力度。二是加大对末级渠系及田间高效节水设施的投入支持力度,一方面对尚无明确资金渠道的斗、农渠防渗改造等给予资金倾斜支持,另一方面继续提高田间高效节水的国家投入补助标准,支持新疆大力节水、有序减水,切实把农业超额用水降下来。

  (二)分类推进农业综合水价改革,国家加强补贴政策支持

  一是统筹考虑国家政策要求和用水主体的差异性,分类调整水价。

    二是进一步完善作物分类水价。

  (三)加快计量设施建设和改造,强化灌溉系统信息化管理

  加强计量设施和水利信息化的标准与规范的建立,制定统一的体系,避免各类系统不兼容问题。加强相关建设和运行的组织协调,避免重复建设、低水平开发、信息不共享等问题。加强相关市场监管,提高准入门槛,杜绝大量不符合要求的低质产品和设备,影响运行质量。

  (四)推动农业规模化集约化经营,有序推进农业高效节水

  新疆在推动高效节水项目中,对“土地集约化整合有条件、统一管理有基础、规模经营有意愿”的乡镇村组给予优先安排。切实推动集中连片、标准化、规模化的高效节水建设,促进新疆农业生产经营模式调整和新型经营主体的培育。同时,以推进农业生产组织化程度为目标,加强相关运行管理机制改革和创新。积极推进包括高效节水工程在内的农田水利设施产权制度改革,扶持和引导农民用水合作组织多元化发展,鼓励发展高效节水灌溉专业化服务组织,鼓励承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社等流转。推进组织化程度高、技术力量好、资金保证能力强的专业化公司管理队伍开展集约化、专业化管理。

  (五)落实“两手发力”,深入探索“精准节水”机制和措施

  一是探索精细化的农业用水管控制度,完善终端用水管理模式。  

    二是逐步建立易于操作、用户普遍接受的农业用水“精准奖补”机制和措施。

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